產業(yè)政策是個廣為使用的經濟術語，然而，產業(yè)政策到底是指什么？其概念仍然比較模糊。產業(yè)政策是否有效，更是經濟學界長期爭論的問題。

產業(yè)政策為何而來？

許多政策都會對產業(yè)造成影響，如貨幣政策，但不能定義為產業(yè)政策。產業(yè)政策應該是比較有針對性的進行產業(yè)結構、布局、戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、扶植、調整的相關政策。當然，有些產業(yè)政策對象可能是所有產業(yè)，比方說創(chuàng)新激勵政策。有些產業(yè)政策針對性就相當集中，比如特殊區(qū)域政策、指定部門政策等，其目的就是要借助行政強勢力量改變資源在產業(yè)部門和區(qū)域間的配置。

產業(yè)政策的產生并非空穴來風。

經濟學中的完全競爭市場在現(xiàn)實中并不存在，信息不對稱、外部性等都會造成市場失靈，因此，進行一定程度的糾正可能有助于市場均衡。比如說，人人都知道研究開發(fā)和科技創(chuàng)新等能促進經濟成長。但是，進行研發(fā)和創(chuàng)新的初始成本通常比較高，而且，由于技術有著外部性，也就是說，私人部門進行科研后，很難完全獨占這種知識成果，成果總會有一部分滲透到其它企業(yè)或者部門直至社會中去，這當然也是社會所樂見的，但是對于技術外部性的私人開發(fā)者而言，就不免存在著自由市場經濟不會帶來足夠經濟回報，因此會抑制私有企業(yè)的研發(fā)投資，使之少于社會最優(yōu)邊界。

因此，提供公共政策促進技術外部性內部化，就成為了糾正市場失靈的辦法。

此外，在經濟全球化和各國產業(yè)進入全球競爭的新時期，各國都希望加強比較優(yōu)勢，形成產業(yè)集群和規(guī)模經濟，從而搶先獲得國際競爭力。而產業(yè)政策被認為是實現(xiàn)戰(zhàn)略性貿易、技術外溢等的促進手段。

產業(yè)政策效果如何？

韓國浦項制鐵公司是全球最大的鋼鐵制造廠商之一。成立之初既沒資本，又缺乏技術和經驗，是在政府產業(yè)政策的培育下成長起來的，成為世界上“最具競爭力的鋼鐵公司”。

巴西航空工業(yè)公司是全球最大的120座級以下商用噴氣飛機制造商，占世界支線飛機市場約45%市場份額。而巴西最初也不具備發(fā)展航空工業(yè)的資金和技術，同樣有賴于產業(yè)政策的扶持。

當然，說產業(yè)政策必須提到日本。

二戰(zhàn)后日本經濟高速成長，堪稱奇跡。日本實行的就是“政府干預的市場經濟”，大力推行產業(yè)政策在國家經濟中的作用。產業(yè)政策幫助日本建立起以國際市場為需求導向的現(xiàn)代化產業(yè)體系，帶動了日本經濟的迅速增長，所謂“無所不能”的通產省，就是產業(yè)政策的制定和執(zhí)行部門。他們提出了以小排量為主要方向的發(fā)展汽車產業(yè)計劃，奠定了日本汽車在國際市場上的地位；也主導制定了VHS錄像機標準，使日本成為全球錄像機市場霸主；還鼓勵了日本企業(yè)提升工業(yè)產品設計水平，使日本工業(yè)產品的質量、品質和附加值得到極大提高；又提出“重化工”戰(zhàn)略，推動日本產業(yè)結構轉移。

在產業(yè)政策的密集支持下，日本迅速縮短甚至消除了主導產業(yè)與美歐發(fā)達國家的技術差距。20世紀50年代初，日本一般的生產技術水平約落后于美歐國家20～30年，60年代初，這一差距縮小到10～15年，到70年代初，則在大多數(shù)方面基本上消除了與美歐國家的技術差距。

看起來，產業(yè)政策很好。

反效果一點也不差

然而，日本也同樣成為產業(yè)政策無效性的最佳證明。日本傾斜性產業(yè)政策所選擇的產業(yè)部門，除了五十年代的煤炭、鋼鐵，六、七十年代的機械電子等少數(shù)產業(yè)成功外，許多產業(yè)如飛機工業(yè)、軟件工業(yè)等都失敗了。

印尼政府扶植造紙產業(yè)、韓國政府扶植石化、機械等產業(yè)，均成績不佳。

普遍的觀點是，制定和執(zhí)行產業(yè)政策的人不可能無所不知，而且他們很難切身體會到市場競爭的微妙變化，因此，他們無法挑選出“優(yōu)質”或“潛力”企業(yè)來完成“未來”的建設，并成為“贏家”。

而且，當產業(yè)政策哺育了“弱勢”產業(yè)，其做大做強后，是不是必然會產生“一家獨大”的壟斷市場情形？而這種結果，既不利于市場的活力，也不利于企業(yè)本身進一步發(fā)展的動力，反而成為了企業(yè)和市場的掣肘，與所謂產業(yè)政策初衷相悖，成為市場繁榮的扼殺者。

而且，產業(yè)政策不看好的不一定沒前途。

日本通產省為了實現(xiàn)國民車構想，1961年起選了8家汽車制造廠作為“培養(yǎng)對象”。為了保證資源的充分傾斜，還禁止其他企業(yè)進入汽車行業(yè)。當時，弱小的本田很不服氣，通產省局長說:“國內企業(yè)有豐田和日產就夠了，還沒涉足汽車生產的根本別想來做，沒有可能干過福特和通用汽車的。”

結果昭然。

更不要說，當一些政策制定和執(zhí)行人員由于小部分人掌握了超大量的資源，而且與自身的正常收益又沒有正相關關系，他們極易上被政治、中被人情、下被關系影響或左右，甚至一部分人利用政策制造的資源稀缺，將所謂的“產業(yè)政策”當作了自身牟利的工具。

看起來，產業(yè)政策不太好。

在美國的爭論

美國一向號稱，政府不應干預市場競爭。但產業(yè)政策問題曾兩度引起比較集中的爭論。

第一次是上世紀80年代。起因是美國世界經濟領導地位受到嚴重挑戰(zhàn)，產業(yè)國際競爭能力開始滯后于歐洲和日本。

但接下來，討論又逐漸消弭，因為計算機技術和高科技革命帶來了新的生機，而蘇聯(lián)解體，美國經濟開始向好。

第二次，2008年金融危機。美國政府救助了通用汽車和克萊斯勒汽車公司，并直接干預了通用的戰(zhàn)略方向、主要人事及利潤分配的決策。借此機會，美國全面推進對金融和汽車業(yè)的政府管制，并有選擇地對汽車、民居和綠色產業(yè)進行重點扶植。

其實，美國一直都存在“產業(yè)政策”。

在航空業(yè)，聯(lián)邦政府對波音公司進行補貼和資助，地方政府提供了稅收優(yōu)惠；對農業(yè)，政府有長期財政和稅務優(yōu)惠；對能源、航天、生物基因研究、通訊和計算機技術等有戰(zhàn)略性意義的領域，政府提供了各種研發(fā)資助和稅率優(yōu)惠；在研究人體基因工程中，政府直接提供資金，并將研究結果免費提供給私營機構，直接促進了制藥業(yè)的發(fā)展；對綠色產業(yè)和再生性能源的開發(fā)利用，政府通過優(yōu)惠貸款刺激和吸引投資；對飛機、汽車和軍火工業(yè)，則采取國家采購予以支持。

這些措施盡管有些是旨在為社會提供公共產品，但實際的效益分配是有利于特定產業(yè)或行業(yè)的。

不僅如此，在這些產業(yè)政策推進的背后，也有不少有法案為備書和基礎。如《農業(yè)調整法》和《農業(yè)信貸法》扶持美國農業(yè)；《能源法》為政府資助新能源提供法律依據(jù)；為趕超前蘇聯(lián)，《國防航空和宇宙航行法》極大推動空間技術研發(fā)；《國家技術創(chuàng)新法》則使美國政府資助產業(yè)技術發(fā)展的行為合法化。

產業(yè)政策不一定要過分干預

那么，先不說誰好誰不好。為什么美國，包括二戰(zhàn)后的德國，實施的產業(yè)政策很少被拿來當做產業(yè)政策的典范說道呢？

從具體的制定和執(zhí)行實踐來看，美國產業(yè)政策更多的是采取“播種”的方式，而不是自行耕種，更少“拔苗助長。美國產業(yè)政策多是產業(yè)技術政策，除了特定時期的特定項目，都較為針對普適性技術的研發(fā)，并不干預企業(yè)微觀行為，也不幫助具體公司推廣；而且，美國認為促進小企業(yè)發(fā)展是自由主義經濟理念的重要部分，因此特別重視小企業(yè)，也注重市場開放和公平競爭；此外，完善的法規(guī)制度既為產業(yè)政策提供了可行性，也作出了公開而嚴格的規(guī)范。從而盡量規(guī)避了產業(yè)政策中最容易出現(xiàn)的“扶持-興起-壟斷-衰落”現(xiàn)象。

從同樣在二戰(zhàn)后重建家園的德國也能看到，德國將市場競爭作為發(fā)展核心，充分發(fā)揮市場機制作用，建立了國家對市場經濟運行具有指導和協(xié)調職能的“社會市場經濟”的工業(yè)化道路制度基礎。德國政府對經濟干預手段的選擇非常慎重，高度重視對產業(yè)組織的引導和優(yōu)化，主要依靠市場競爭選擇支柱產業(yè)。

干預方式上看，德國只實施間接控制和影響，而沒有國家直接的實施計劃；政策上制定上看，以市場秩序公平為基礎，重視對產業(yè)組織的引導和規(guī)制，而對產業(yè)結構的干預相對較?。痪唧w產業(yè)上看，德國政府沒有嚴格選定過支柱產業(yè)，而是注重市場競爭的自發(fā)過程；扶持重點看，刺激技術進步，特別是前瞻性技術的研發(fā)和成果擴散是產業(yè)資金扶持的重點。但政府較少干預具體的技術研發(fā)活動。

我們需要什么樣的產業(yè)政策？

產業(yè)政策當然是個大題目。但是，從各國經驗教訓中，我們可以明顯看出，產業(yè)政策的必要性和局限性共存。

一方面，市場失靈需要政府的適度“干預”進行糾偏和引導。尤其是在經濟或社會進入了危機等特殊時期，政府的扶持有助于市場的快速修復。對于廣義上的產業(yè)政策，是全球各經濟體都在施行的經濟政策的一部分，沒有必要以意識形態(tài)等名義進行全力排斥；另一方面，產業(yè)政策極易成為狹義、更狹義的政策代言人，從而失去輔助市場、與市場共舞的角色功能，甚至可能在長期激勵機制不順暢的狀態(tài)下產生異化，成為市場的對立面，對市場秩序和經濟發(fā)展產生負面影響。

當下，經濟界正有一場關于“產業(yè)政策”的“論戰(zhàn)”。

板凳。

不過，我竊以為，當下的產業(yè)政策之爭，其實不是“產業(yè)政策”之爭，而是如何運用產業(yè)政策，或是應該建立怎樣的產業(yè)指導體系，并制定相應的政策和加以執(zhí)行之爭。如果討論以廣義的產業(yè)政策為基礎，有針對性的討論狹義的或微觀產業(yè)政策體系的建立、修正等，或會給經濟界及工商界更多啟發(fā)與幫助。

只言“產業(yè)政策”這東西的“好”“壞”“存”“廢”，也許是不夠的。

如何在國際競爭中保證本國產業(yè)核心競爭力的優(yōu)勢，又如何在市場競爭的公平中保證產業(yè)的真正繁盛，需要政府何種程度、何種方式、何種界限的出手，這可能是“產業(yè)政策”這家伙走向的要點。

后記

鑒于產業(yè)政策的概念本身就是較為模糊的，很多人在討論此問題的過程中總是不免會發(fā)生這種有趣的場景，即，各占據(jù)其角度，并從模糊概念中找出不利于對方論點和有利己方論點的論據(jù)進行交鋒。

在許多學術觀點爭論中屢見不鮮。

于是討論中就有了許多的偷換命題和錯位交鋒，這實際上是學術邏輯上的不嚴謹造成的漏洞互攻，而非真正意義上的學術邏輯漏洞互攻。結果，爭論很容易變成了形而上學甚至上綱上線，也很容易成為各說各話，甚至演變成互問各媽。

以至于有時候看到曾經負有盛名的學者竟然論據(jù)是“喪盡天良”之類的東西，實在令人崩潰。

然而，爭論又是很有必要的。非常有必要。

希望看到、聽到、讀到更多更讓人戳心而使靈魂振奮而不是戳目教人無語淚流的精辟見解。（作者萬喆是中國黃金集團首席經濟學家）